Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del vice
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Otto Saurer,
giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 79 del 24 gennaio
2000, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtu' di procura speciale 25 gennaio 2000,
autenticata dal segretario della Giunta avv. Adolf Auckenthaler
(Rep. n. 19213), dagli avv.ti professori Roland Riz e Sergio
Panunzio, e presso il quest'ultimo elettivamente domiciliata in
Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del Ministro per la funzione pubblica, di
concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, e con il Ministro della sanita', del 18
ottobre 1999 (Modalita' di trasferimento dei contributi a favore
dell'ARAN per comparto Sanita', ai sensi dell'art. 50, comma 8, del
d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29) pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
18 dicembre 1999, n. 296.
F a t t o
1. - In base allo Statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la Provincia autonoma di
Bolzano e' titolare di competenza primaria legislativa ed
amministrativa (artt. 8, n. 1 e 16, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670)
in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale
ad essi addetto.
La Provincia autonoma di Bolzano e', inoltre, titolare di
competenza concorrente, legislativa ed amministrativa, in materia
di igiene e sanita' (artt. 9, n. 10 e 16 Statuto).
In sede di definizione del c.d. "pacchetto" per il Trentino-Alto
Adige, con la norma d'attuazione dello Statuto di cui all'art. 1
del d.lgs. 16 aprile 1992, n. 267 (sostitutiva della norma
d'attuazione originariamente contenuta nell'art. 2 del d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474) si e' stabilito che spetta alla regione
Trentino-Alto Adige il potere di disciplinare "il modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari", mentre spettano
alle Province autonome di Trento e Bolzano "le potesta' legislative
ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari".
Il comma terzo dello stesso articolo aggiunge che "Le competenze
provinciali relative allo stato giuridico ed economico del
personale addetto alle istituzioni ed enti di cui al secondo comma
sono esercitate nei limiti previsti dallo statuto".
Alla Provincia autonoma di Bolzano spetta inoltre, ai sensi degli
artt. da 78 a 85 dello Statuto di autonomia e relative norme di
attuazione, autonomia finanziaria.
2. - Nell'ambito della "razionalizzazione dell'organizzazione
delle amministrazioni pubbliche e revisioni delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego" effettuata dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, l'art. 50 di
tale decreto (sostituito dall'art. 2, d.lgs. 4 novembre 1997,
n. 396) stabilisce che l'ARAN esercita a livello nazionale ogni
attivita' relativa alle relazioni sindacali, alla negoziazione dei
contratti collettivi e alla assistenza delle pubbliche
amministrazioni ai fini dell'uniforme applicazione dei contratti
collettivi (comma 1) e che le pubbliche amministrazioni possono
avvalersi dell'assistenza dell'ARAN ai fini della contrattazione
integrativa (comma 2).
Tuttavia, per quanto riguarda la Provincia ricorrente, il comma
16 dell'anzidetto art. 50, dispone poi specificamente che: "Le
regioni a statuto speciale e le province autonome possono
avvalersi, per la contrattazione collettiva di loro competenza, di
agenzie tecniche istituite con legge regionale o provinciale ovvero
dell'assistenza dell'ARAN ai sensi del comma 2".
Tale espressa sottrazione della Provincia alla necessita' di
sottostare al sistema di contrattazione collettiva unificato
nell'ARAN e' del resto in linea con il piu' generale principio
stabilito dall'art. 73, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 29/1993,
secondo cui per la Provincia di Bolzano "Restano salve ... le
competenze in materia": cioe', appunto, le competenze in materia di
disciplina dei dipendenti provinciali.
Cosicche' la Provincia autonoma di Bolzano, in materia di
"riforma dell'ordinamento del personale della provincia", ha
emanato la legge provinciale 10 agosto 1995, n. 16, la quale si
applica anche al personale sanitario.
Tale legge (artt. 5 ss.) prevede che tutta la contrattazione
collettiva riguardante il personale provinciale - sia quella
intercompartimentale che quella di comparto - si svolge in modo del
tutto autonomo in ambito provinciale, ed in particolare all'art. 6
dispone che: "la parte negoziale pubblica viene nominata dalla
Giunta provinciale e deve attenersi alle direttive impartite dalla
medesima".
La Provincia non si e' avvalsa quindi per la contrattazione
collettiva dell'assistenza dell'ARAN, ma di una propria ed autonoma
rappresentanza.
3. - Sulla Gazzetta Ufficiale del 18 dicembre 1999, n. 296, e'
stato pubblicato il decreto 18 ottobre 1999 del Ministro della
funzione pubblica, di concerto con il Ministro del tesoro del
bilancio e della programmazione economica e con il Ministro della
sanita', recante: "Modalita' di trasferimento dei contributi a
favore dell'ARAN per il comparto Sanita', ai sensi dell'art. 50,
comma 8 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 che disciplina il
finanziamento dell'RAN Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni".
Tale decreto del 18 ottobre 1999 prevede che a decorrere dal 1o
gennaio 1999 tutte le amministrazioni del comparto del "Personale
del Servizio sanitario nazionale" devono contribuire al
finanziamento dell'ARAN secondo le modalita' disciplinate nel
decreto stesso. In particolare l'art. 2 di tale decreto include
anche la Provincia autonoma di Bolzano tra i soggetti obbligati al
finanziamento dell'agenzia ARAN, obbligando la stessa Provincia,
nonche' gli enti da essa dipendenti, a corrispondere contributi
all'ARAN.
Non solo, ma il decreto prevede anche che in caso di inadempienza
da parte della provincia di Bolzano, il Ministero del tesoro viene
autorizzato a trattenere i relativi importi sulle somme spettanti
alla provincia a qualsiasi titolo, per versarli direttamente
all'ARAN.
Il suddetto decreto 18 ottobre 1999 e' lesivo delle attribuzioni
della Provincia autonoma di Bolzano che lo impugna per i seguenti
motivi di:
D i r i t t o
1. - Violazione delle attribuzioni della provincia autonoma di
Bolzano, nonche' della sua autonomia finanziaria, di cui all'art.
8, n. 1, all'art. 9, n. 10, all'art. 16 ed agli artt. da 78 ad 85
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, e delle relative norme di attuazione, (in
particolare dell'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 che
modifica l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474).
1. - Con il decreto 18 ottobre 1999 ("Modalita' di trasferimento
dei contributi a favore dell'ARAN per il comparto Sanita', ai sensi
dell'art. 50, comma 8 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29") il
Ministro della funzione pubblica, di concerto con il Ministro del
tesoro del bilancio e della programmazione economica e con il
Ministro della sanita', ha disciplinato il finanziamento dell'ARAN
(Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni).
L'ARAN e' stata istituita dall'art. 50 del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29 (cosi' come sostituito dall'art. 2, d.lgs. 4 novembre
1997, n. 396), ed ha come compito di esercitare a livello nazionale
ogni attivita' relativa alle relazioni sindacali, alla negoziazione
dei contratti collettivi e alla assistenza delle pubbliche
amministrazioni ai fini dell'uniforme applicazione dei contratti
collettivi (comma 1) stabilendo che le pubbliche amministrazioni
possono avvalersi dell'assistenza dell'ARAN ai fini della
contrattazione integrativa (comma 2).
L'ARAN svolge, quindi, l'attivita' di rappresentanza delle
pubbliche amministrazioni nella contrattazione collettiva nazionale
(comma 1) e della contrattazione integrativa e di tutte le
attivita' inerenti ad essa (comma 2).
Secondo l'espresso disposto di cui al comma 16 dell'art. 50 la
Provincia autonoma di Bolzano e' esonerata dall'obbligo di
avvalersi dell'ARAN: "16. Le regioni a statuto speciale e le
province autonome possono avvalersi, per la contrattazione
collettiva di loro competenza, di agenzie tecniche istituite con
legge regionale o provinciale ovvero dell'assistenza dell'ARAN ai
sensi del comma 2".
La Provincia autonoma in base a tale comma ha continuato, ai
sensi della legge provinciale 10 agosto 1995, n. 16, a nominare dei
propri rappresentanti nella contrattazione collettiva e non si e'
mai avvalsa dell'ARAN.
Ora pero' il decreto 18 ottobre 1999, qui impugnato, prevede
all'art. 1 che a decorrere dal 1o gennaio 1999 tutte le
amministrazioni del comparto del "Personale del Servizio sanitario
nazionale" devono contribuire al finanziamento dell'ARAN secondo le
modalita' disciplinate nel decreto stesso.
In particolare l'art. 2 di tale decreto include anche la
Provincia autonoma di Bolzano tra i soggetti obbligati al
finanziamento dell'agenzia ARAN, obbligando la stessa Provincia,
nonche' gli enti da essa dipendenti, a corrispondere contributi
all'ARAN.
In particolare l'art. 2 dispone che:
"1) entro il 31 dicembre di ciascun anno, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano individuano l'ammontare
complessivo del contributo dovuto all'ARAN per l'anno successivo
dalle aziende sanitarie ed ospedaliere e provvedono a ripartirlo a
carico di ciascuna di esse sulla base dei dati forniti dal conto
annuale del personale in servizio presso le medesime aziende,
tenuto conto della quota di contributo individuale concordata tra
l'ARAN e l'Organismo di coordinamento dei comitati di settore, ai
sensi dell'art. 50, comma 8, lettera a), secondo alinea, del d.lgs.
n. 29 del 1993.
2) entro il medesimo termine, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano provvedono a trattenere l'importo
dovuto da ciascuna azienda a valere sulle risorse del Fondo
sanitario regionale e a versarlo, per conto delle medesime,
direttamente all'ARAN mediante accreditamento sulla contabilita'
speciale che la stessa intrattiene con la sezione di tesoreria
provinciale dello Stato di Roma. In caso di inadempienza, il
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, su segnalazione dell'ARAN, e' autorizzato a trattenere
alle regioni e province autonome interessate l'importo dovuto, a
valere sulle erogazioni ad esse spettanti sul Fondo sanitario
nazionale, ed a versarlo direttamente per conto delle stesse
all'ARAN; per le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano che non accedono al Fondo sanitario nazionale il Ministero
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e'
autorizzato a trattenere l'importo dovuto a valere sulle somme alle
stesse spettanti a qualsiasi titolo ed a versarlo direttamente
all'ARAN".
Tale disciplina costituisce una evidente lesione delle competenze
costituzionali attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano
(artt. 8, n. l; 9, n. 10; 16, Statuto speciale T.-A.A.; art 2,
d.P.R. n. 474/1975), nonche' una lesione dell'autonomia finanziaria
della Provincia (artt. da 78 a 85 Statuto speciale T.-A.A. e
relative norme di attuazione). Certo non spetta al Ministro della
funzione pubblica, di concerto con gli altri Ministri di cui al
decreto interministeriale impugnato, obbligare la provincia a
contribuire al finanziamento dell'ARAN, quando per legge essa non
e' tenuta a servirsi dell'ARAN stessa.
Il decreto ministeriale in questione e' stato emanato ai sensi
del comma 8, lettera a), dall'art. 50 del d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29, che non e' applicabile alla provincia autonoma di Bolzano.
Il comma 8, di tale art. 50 dispone: "8. Per la sua attivita',
l'ARAN si avvale: a) delle risorse derivanti da contributi posti a
carico delle singole amministrazioni dei vari comparti, corrisposti
in misura fissa per dipendente in servizio. La misura annua del
contributo individuale e' concordata tra l'ARAN e l'organismo di
coordinamento di cui all'art. 46, comma 5, ed e' riferita a ciascun
biennio contrattuale; b) di quote per l'assistenza alla
contrattazione integrativa e per le altre prestazioni eventualmente
richieste, poste a carico dei soggetti che se ne avvalgono".
Tale disposizione non e' applicabile alla Provincia autonoma di
Bolzano alla quale spetta la competenza primaria in ordine allo
stato giuridico ed economico del personale addetto alle istituzioni
ed enti sanitari in virtu' dell'espresso disposto di cui
all'art. 2, comma 3, d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come sostituito
dall'art. 2 del d.-l. 16 marzo 1992, n. 267 (recante norme di
attuazione dello Statuto), che dispone: "Le competenze provinciali
relative allo stato giuridico ed economico del personale addetto
alle istituzioni ed enti di cui al secondo comma sono esercitate
nei limiti previsti dallo statuto".
Infatti ai sensi dell'art. 8, n. 1, dello Statuto di autonomia la
provincia autonoma di Bolzano ha competenza primaria nella materia
dell'ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad esso
addetto.
In forza di dette norme costituzionali la contrattazione viene
svolta esclusivamente a livello locale, senza concorso in forma
alcuna da parte dell'ARAN.
In tale materia, com'e' noto, ai sensi degli artt. 4 e 8 dello
statuto speciale la Provincia e' tenuta al rispetto solo delle
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.
Infatti, come stabilisce il comma 3 dell'art. 1, d.lgs. 29/1993
(cosi' come modificato dall'art. 31 marzo 1998, n. 80): "3. Le
disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Le regioni
a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle
peculiarita' dei rispettivi ordinamenti.
I principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421 e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59,
costituiscono altresi', per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica".
A sua volta la Corte costituzionale, con la sentenza n. 182 del
1997, ha ribadito ed ulteriormente chiarito il significato di
quella disposizione ed il fatto che la Provincia autonoma e' tenuta
al rispetto dei soli principi desumibili dalle leggi n. 421/1992 e
n. 59/1997 (ed eventualmente dello stesso d.lgs. n. 29/1993: sent.
n. 182/1997, n. 3 della motivazione in diritto).
Posto dunque che, nella materia in questione, soltanto i principi
stabiliti dalla legge n. 59/1997 (art. 11), e tutt'al piu' i soli
principi contenuti anche nel d.lgs. n. 29/1993, vincolano la
Provincia autonoma di Bolzano, e' palese che questa non puo' essere
tenuta a contribuire al finanziamento dell'ARAN.
Infatti nessun principio in tal senso e' desumibile dall'art. 11,
comma 4 della legge delega 15 marzo 1997, n. 59, che prevede il
riordino ed il potenziamento dell'ARAN (lett. c) e la disciplina
della firma della stipula dei contratti collettivi da parte
dell'ARAN (lett. f); e non e' desumibile neppure dall'art. 50,
d.lgs. n. 29/1993 (come successivamente modificato dall'art. 2,
d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396) che ha dato attuazione alla delega.
Tutt'al contrario, la disciplina stabilita dai suddetti atti
legislativi espressamente fa salva la speciale autonomia della
Provincia, e conseguentemente esclude che essa sia rappresentata
dall'ARAN - come invece le altre amministrazioni - agli effetti
della contrattazione collettiva nazionale, od ai fini della
contrattazione provinciale.
A cio' si aggiunge il fatto che sin dal 1995 - in base a quanto
stabilito dall'art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 - la Provincia autonoma di Bolzano (come anche quella di
Trento e la regione Valle d'Aosta) provvede al finanziamento del
Servizio sanitario provinciale con le proprie risorse, senza alcun
apporto da parte del Fondo sanitario nazionale.
In conclusione, la Provincia ricorrente e' estranea al sistema
della disciplina della contrattazione collettiva imperniata
sull'ARAN, di cui all'art. 50 del d.lgs. n. 29/1993; non e' tenuta
ad avvalersi dell'ARAN e per legge ha stabilito di non avvalersene;
in particolare, per quanto riguarda il comparto della sanita', essa
non partecipa alle risorse del Fondo sanitario nazionale: insomma,
la provincia non ha nulla a che vedere con l'ARAN e con le esigenze
di finanziamento delle sue attivita'. Pertanto per i motivi e sotto
i profili gia' detti, l'impugnato decreto del 18 ottobre 1999 viola
le attribuzioni costituzionali della provincia ricorrente e la sua
autonomia finanziaria.
2. - Violazione delle attribuzioni costituzionali e
dell'autonomia finanziaria della provincia autonoma di cui alle
norme gia' indicate. Violazione del principi sul potere di
controllo sostitutivo del Governo e del principio di leale
collaborazione.
Il decreto ministeriale 18 ottobre 1999 e' lesivo delle
attribuzioni provinciali anche sotto un ulteriore e subordinato
profilo (e la lesione sussiste anche se fossero prime di fondamento
le censure precedenti, di carattere piu' radicale).
Nel comma 2 dell'art. 2 del decreto qui impugnato e' contenuto
una disposizione che - in caso di inadempienza da parte delle
Provincia autonoma all'obbligo di trattenere l'importo dovuto da
ciascuna azienda a valere sulle risorse del Fondo sanitario
"regionale" (in questo caso provinciale) ed a versarlo, per conto
delle medesime, direttamente all'ARAN - autorizza il Ministero del
tesoro a trattenere l'importo dovuto dalla Provincia autonoma di
Bolzano a valere sulle somme alla stessa spettanti a qualsiasi
titolo (poiche' la Provincia non accede al Fondo sanitario
nazionale) ed a versarlo direttamente all'ARAN.
Tale previsione del decreto non trova alcun fondamento nelle
disposizioni legislative contenute nell'art. 2 della legge
n. 421/1992 a nell'art. 11, comma 4, della legge n. 59/1997 e
neppure nell'art. 50 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29.
Essa puo' trovare una qualche parziale giustificazione per quelle
regioni che partecipano alla ripartizione del Fondo sanitario
nazionale (e per le quali lo stesso secondo comma dell'art. 2
stabilisce che il Ministero potra' trattenere quanto dovuto appunto
sulle erogazioni di quel Fondo ad esse spettanti), ma non puo'
trovarne alcuna per quanto riguarda la Provincia ricorrente che dal
1995 non partecipa piu' a quel Fondo.
Gia' per questo, dunque, anche la disciplina del secondo comma
dell'art. 2 del decreto 18 ottobre 1999 (cosi' come quella del
primo comma considerata in precedenza) e' lesiva delle attribuzioni
costituzionali della Provincia e della sua autonomia finanziaria.
Ma, come gia' si e' detto, la lesione sussiste anche sotto un
ulteriore e subordinato profilo.
Il decreto prevede un potere sostitutivo del Ministero che e'
palesemente incompatibile con i principi piu' volte affermati da
codesta ecc.ma Corte (soprattutto a partire dalla sentenza
n. 177/1988) in ordine al controllo sostitutivo del Governo nei
confronti delle regioni e delle provincie autonome.
In primo luogo perche' il potere sostitutivo in questione e' del
tutto privo - come si e' gia' detto in precedenza - della
necessaria "base legale"; in secondo luogo il potere sostitutivo
non e' attribuito specificatamente ad una autorita' di Governo (ad
un Ministro), bensi' ad un "Ministero"; infine perche' il suo
esercizio da parte del Ministero del tesoro e configurato dalla
disciplina del decreto in questione come del tutto "automatico",
senza neppure prevedere una previa consultazione della regione o
provincia autonoma ritenuta inadempiente, ne' un preventivo invito
ad adempiere (fra le tante, oltre alla n. 177/1988, v. anche sentt.
n. 37/1991, n. 49/1991, n. 416/1995, e n. 381/1996).